El interés de América Latina por la cuestión palestina se ha hecho visible a nivel internacional sólo recientemente con la ola de reconocimientos del Estado palestino entre diciembre de 2010 y marzo de 2011. La incorporación de esta temática en las políticas exteriores de los Estados latinoamericanos no es nueva, sin embargo. Si bien América Latina nunca desempeñó un papel sustancial en la mediación internacional del conflicto en el Medio Oriente, la centralidad del tema en las Naciones Unidas y la necesidad para Israel como para los palestinos de diversificar sus alianzas internacionales, hizo que los Estados latinoamericanos fueran regularmente convocados para tomar partido.

Retomando como punto de partida 1947, año de los primeros grandes debates en las Naciones Unidas sobre la cuestión de Palestina, proponemos analizar las posiciones latinoamericanas 1 a lo largo de los sesenta y cinco últimos años (1947-2012). ¿Cómo se situaron los países latinoamericanos con respecto al conflicto árabe-israelí? ¿Cuáles fueron las evoluciones de sus políticas exteriores al respecto, y qué factores las determinaron?

El análisis detallado de la diplomacia de cada país muestra que no ha
existido una orientación latinoamericana coherente sobre la cuestión palestina. Extraer tendencias regionales a lo largo de estas décadas constituye por lo tanto un ejercicio delicado, con necesarias simplificaciones. Nos enfocaremos a menudo sobre la inclinación de los Estados latinoamericanos hacia la parte palestina, porque al ser considerada más polémica por las grandes potencias, ésta nos parece constituir una variable particularmente expresiva de las políticas exteriores latinoamericanas.

En el periodo 1947-1990 (I), las políticas exteriores latinoamericanas fueron elaboradas en el contexto determinante de la Guerra Fría. De la equidistancia a la tentación de la polarización sobre el conflicto palestino-israelí, la relación con los Estados Unidos fue un parámetro primordial, aunque veremos cómo, caso por caso, las diplomacias tuvieron también que lidiar con otros factores domésticos y transnacionales. Desde la década del 1990, el orden internacional se encuentra en una recomposición, con una transición de la unipolaridad hacia una multipolaridad balbuceante.

El periodo 1990-2012 (II) revela de qué manera los Estados latinoamericanos normalizaron su relación con Israel y los palestinos, y hoy demuestran un compromiso mayor con la resolución del conflicto, llevados por un Brasil con ambiciones globales.

I. América latina y la cuestión palestina en el contexto de la Guerra Fría (1947-1990)

El tratamiento del conflicto palestino-israelí en el ámbito de las Naciones Unidas así como el establecimiento de relaciones bilaterales con Israel y/o posteriormente con la Organización de Liberación de Palestina (OLP), fueron los vectores históricos a través de los cuales los países latinoamericanos se vincularon con la problemática palestina.

1.1) 1947-1974: Latinoamérica en busca de la equidistancia entre las causas árabe y judía

La importancia de la cuestión de Palestina en las Naciones Unidas llevó a los Estados latinoamericanos, miembros fundadores de la organización (1945), a desarrollar tempranamente un interés hacia el tema. Las diplomacias latinoamericanas desempeñaron, en particular, un papel decisivo en la resolución 181 de la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU) sobre la partición de Palestina en dos Estados, uno judío y otro árabe (nov. 1947). El peso numérico de los Estados latinoamericanos (un tercio de los miembros) y el rol central de la AGNU otorgaron a los representantes latinoamericanos una responsabilidad histórica en uno de los problemas más espinosos que ha tenido que tratar la comunidad internacional.

En los debates previos al voto, los embajadores Pedro Zuloaga de Venezuela, Jorge García Granados de Guatemala, Enrique Rodríguez Fabregat de Uruguay y Oswaldo Aranha de Brasil – este último como Presidente de la AGNU – fueron particularmente activos en la defensa de la creación del Estado judío 2.

El alineamiento con los Estados Unidos y el poder de convencimiento de una diplomacia sionista que se apoyó en las comunidades judías locales para convencer a los Latinoamericanos 3, fueron las principales razones de este compromiso.

El resultado fue conforme a su empeño: trece de los treinta y tres votos de la AGNU a favor de la Partición provinieron de votaciones latinoamericanas 4. Por cierto, seis Estados latinoamericanos se abstuvieron (Argentina, Chile, Colombia, El Salvador, Honduras y México) y uno se opuso (Cuba). Pero a diferencia de los representantes favorables al establecimiento de un hogar nacional judío en Palestina, los diplomáticos de estos países no aportaron contribuciones significativas para sustentar su posición. Su débil compromiso ideológico con la no-partición de Palestina se explica en parte por el hecho de que su voto fue más motivado por una Real Política interna (balancear los intereses de las comunidades judías y árabes nacionales) y/o externa (mantener buenas relaciones con los países árabes) 5, que por cuestiones de valores y principios 6.

Este primer voto revelaba, en todo caso, los parámetros que guiarían
hasta el día de hoy las políticas exteriores latinoamericanas: el posicionamiento del Estado en el sistema internacional, la movilización de las diásporas judías y árabes-palestinas para defender causas transnacionales y el voluntarismo individual de los actores políticos latinoamericanos.

Cualquiera haya sido su voto en la resolución 181, los Estados latinoamericanos buscaron en los años siguientes mantener una equidistancia entre las partes árabes y judías en Palestina. Trece países latinoamericanos se pronunciaron a favor de la resolución 194 de la AGNU (dic. 1949), primer texto en exigir al nuevo Estado de Israel el retorno de los refugiados palestinos expulsados de su territorio.

Es interesante observar que las posiciones consideradas como pro-israelíes y pro-árabes en la resolución 181 fueron casi completamente invertidas en esta votación: la mayoría de los que aprobaron la creación de Israel reclamaron el derecho de los palestinos, mientras que Chile, México y Cuba hicieron lo contrario.

Sólo Bolivia, Guatemala y Costa Rica mantuvieron su postura firmemente pro-israelí, política que confirmarían en las décadas siguientes, junto con República Dominicana 7.

En mayo de 1949, diecisiete Estados latinoamericanos aprobaron la resolución 273 de la AGNU para la entrada de Israel como miembro pleno de las Naciones Unidas, con la notable excepción de Brasil y del Salvador, quienes se abstuvieron. En el caso de Brasil, como lo subraya João Vicente Pimentel, fue el no-respecto del estatus especial de Jerusalén y de los Lugares sagrados, tal como lo exigía la Resolución 181, que hizo inclinar su votación por la abstención 8.

Cabe mencionar, sin embargo, que Brasil y el Salvador ya habían unilateralmente reconocido Israel algunos meses antes 9. De hecho, a principios de la década del 1950, toda Latinoamérica había iniciado formalmente relaciones diplomáticas con el Estado judío.

En un contexto de radical rechazo de la existencia de Israel por parte de los palestinos y otros árabes, las posiciones latinoamericanas adoptadas entre 1947 y 1967 pueden por lo tanto ser consideradas como más bien favorables a Israel 10, y eso a pesar de la retórica pro-equilibrio y pro-imparcialidad de la mayoría de ellos. La escasez de relaciones con los países árabes, la simpatía por la causa sionista tras los horrores de la Segunda Guerra Mundial y la cercanía con el bloque occidental – con la excepción de Cuba a partir de 1959 – son
los factores destacados por Joel Barromi y Carlos Feldman para explicar esta tendencia 11.

Algunos cambios comenzaron a surgir, sin embargo, a mediados de los años 1960. La entrada masiva de países descolonizados de África y Asia en las Naciones Unidas así como el auge del movimiento de los no-alineados, se tradujo por un apoyo mucho más fuerte a favor de la causa palestina en las instancias multilaterales 12. En este contexto, las posiciones latinoamericanas evolucionaron también, aunque con menos radicalidad que las del bloque afro-asiático.

Las discusiones que precedieron la resolución 242 del Consejo de Seguridad permiten apreciar esta evolución. En junio de 1967, el conflicto árabei-sraelí conoció un nuevo episodio de violencia con la guerra de los Seis Días, en la cual Israel terminó arrebatando la Península del Sinaí y la Franja de Gaza a Egipto, Cisjordania y Jerusalén Este a Jordania y los Altos del Golán a Siria, tras responder a la agresión de sus vecinos árabes.

En julio de 1967, varios países latinoamericanos y caribeños presentaron un borrador de resolución en la AGNU reclamando una retirada completa “de todos los territorios ocupados”, afirmando por lo demás que la adquisición de territorios por la fuerza era inadmisible y no debía ser reconocida 13. La resolución, al igual que otra propuesta redactada por los no-alineados, no pudo ser aprobada porque recibió una mayoría simple y no los dos-tercios requeridos.

Algunos meses más tarde, en noviembre de 1967, el texto serviría de base para la redacción de la resolución 242 en el Consejo de Seguridad. Apoyado por Argentina y Brasil 14, entonces miembros no-permanentes, el proyecto latinoamericano encontró una fuerte oposición estadounidense e israelí, y fue finalmente descartado a favor de una versión presentada por el Reino Unido, aprobada por la totalidad de los miembros del Consejo de Seguridad.

Tras este episodio, los Estados latinoamericanos reanudaron con sus
posiciones más favorables a Israel. Fuera de Cuba y puntualmente del Chile de Salvador Allende (nov. 1970-sept.1973), los países de la región sistemáticamente se negaron o se abstuvieron a la hora de reconocer los derechos nacionales palestinos y denunciar las violaciones de los derechos humanos en los territorios ocupados. En el caso particular de Venezuela, hay que leer su abstención como una relativa neutralidad para no alterar sus relaciones con sus socios árabes de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), fundada en 1960 15.

1.2) 1974-1990: Hacia una polarización de América latina sobre el conflicto palestino-israelí

En 1974, los países latinoamericanos ya no representaban más que el 13% de los miembros de las Naciones Unidas 16, y la tonalidad de la AGNU ya era francamente anti-colonialista y pro-palestina. En octubre de 1973, la OPEP tomó la decisión de no exportar más petróleo a los países que habían apoyado a Israel durante la guerra del Yom Kippur, que enfrentaba entonces a Israel con Siria y Egipto.

En este contexto, algunos países latinoamericanos optaron pragmáticamente por un acercamiento con la causa palestina para evitar el embargo petrolero, y eventualmente atraer petrodólares para financiar inversiones. Brasil, particularmente dependiente de sus importaciones de petróleo a los países árabes, fue él más asiduo de la región en aplicar esta nueva orientación diplomática 17.

A partir de 1974, el país empezó a aprobar regularmente las resoluciones de la AGNU favorables a los derechos palestinos. Bajo la presión de Iraq 18, fue también el segundo Estado latinoamericano después de Cuba en acoger una Oficina de Información de la Organización de Liberación de Palestina (OLP) en abril de 1976.

Argentina intentó también seguir esa estrategia, pero la fuerte oposición de la comunidad judía impidió que esta política siguiera desarrollándose, llevando el país a adoptar finalmente posiciones más moderadas en relación con Israel 19.

El Chile del General Pinochet, tras una postura radicalmente anti-árabe como reacción a la política del gobierno de Allende, fue el tercero en adoptar, a partir de 1975, un discurso pro-palestino para mejorar sus relaciones con los países árabes productores de petróleo. Las declaraciones del régimen militar a favor de la causa palestina empezaron a multiplicarse, pero las posiciones de Chile en la AGNU fueron más vacilantes. Los vínculos de la OLP con la oposición chilena a la dictadura así como la necesidad creciente de importar armas a Israel terminarían definitivamente en 1979 con la postura pro-palestina del Chile de Pinochet 20.

La resolución 3379 de la AGNU asimilando el sionismo a una forma de racismo (nov. 1975) fue probablemente la principal prueba de fuego para los países latinoamericanos en esta tentativa de acercamiento con la causa palestina.

En efecto, el carácter altamente polémico de la resolución convertía la aprobación del texto en un gesto de fuerte contenido político. Pocos fueron los que se atrevieron por lo tanto a dar el paso: si el voto positivo de Cuba era de esperar, los de Brasil y de México sorprendieron a la comunidad internacional.

Como lo mencionamos, el voto de Brasil fue motivado por intereses económicos indirectos; el voto mexicano, en cambio, se inscribía en una política activa de acercamiento hacia el Medio Oriente, destinada a otorgar a México un papel más relevante en el escenario internacional así como ganar el apoyo de los países árabes para la candidatura del Presidente Luis Echeverría al puesto de Secretario General de las Naciones Unidas 21.

Algunos meses antes, Echeverría se había reunido personalmente en Alejandría (Egipto) con Yasser Arafat, líder de la OLP, aprovechando la ocasión para anunciar el reconocimiento de México a la OLP como “única representante legítima del pueblo palestino”. Durante su visita, Echeverría también destacó la necesidad de la retirada completa de Israel de todos los territorios árabes ocupados, y defendió el derecho del pueblo palestino a tener una patria propia. En diciembre de 1976, la OLP abrió una Oficina de Información Palestina en la ciudad de México. Sin embargo, el voto de la resolución 3379 tuvo un importante impacto económico para México, debido al boicot turístico organizado por la comunidad judía estadounidense en contra del país. Estas consecuencias obligaron el gobierno a revisar su discurso, dando garantías a Israel que sus relaciones no serían afectadas 22.

Brasil padeció también de las críticas estadounidenses, aunque en menor medida, lo cual lo llevó también a mitigar sus posiciones. De manera significativa, durante el voto de la resolución 31/20 sobre los derechos palestinos a un Estado (nov. 1976), el representante brasileño prefirió ausentarse 23 mientras que México se abstuvo.

A pesar de estos importantes matices, a finales de los años 1970, la cuestión palestina parecía dibujar cada vez más una línea de fractura entre los gobiernos conservadores y/o autoritarios que beneficiaban de la ayuda militar y al desarrollo de Israel 24 – Chile, Paraguay, Nicaragua, Guatemala, Costa Rica y El Salvador – por un lado, y por otro, los gobiernos más afines a las posiciones tercermundistas, a la cabeza de los cuales se encontraba Cuba.

En 1973, el régimen de Fidel Castro decidió romper las relaciones diplomáticas con Israel, para condenar la entrada de las tropas de Tsahal al territorio egipcio. Pero es en Nicaragua, tras la revolución sandinista de 1979, que la OLP encontró su más fiel aliado en Centroamérica. Siguiendo el ejemplo cubano, el gobierno rompió las relaciones con Israel y permitió en 1980 la apertura de una Oficina de Información Palestina, la cual contaría luego con el mayor número de delegados en América latina 25.

A principios de los años 1980, los antagonismos centroamericanos se reflejaban casi perfectamente en el posicionamiento de cada uno de los actores frente al conflicto palestino-israelí 26, alcanzado un grado de polarización que no se vio en Sudamérica 27.

El 30 de julio de 1980, Israel decretó una ley fundamental proclamando Jerusalén como “capital eterna e indivisible” del país. En agosto del mismo año, el Consejo de Seguridad rechazó esta decisión porque ratificaba la anexión de la parte oriental de Jerusalén y llamó los trece Estados que todavía mantenían representaciones diplomáticas en Jerusalén a moverlas a Tel Aviv (resolución 478).

Casi todos estos países eran latinoamericanos, y el llamado fue inmediatamente respetado por nueve de ellos (Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Panamá, Uruguay, Venezuela). República Dominicana y Guatemala se demoraron hasta 1982 para aplicar la resolución. El mismo año, Costa Rica y El Salvador decidieron al contrario restablecer sus misiones en Jerusalén, en total discrepancia con el resto de la comunidad internacional.

Los últimos años de esta década del 1980 fueron marcados por el inicio de la primera Intifada en los territorios ocupados palestinos en diciembre de 1987 y la proclamación del Estado palestino por la OLP en Argel (Argelia) en noviembre de 1988. Útimo símbolo de la divergencia de visiones en América latina, la resolución 43/177 de la AGNU (dic. 1988) que reconoció esta declaración de independencia fue aprobada por diez de los diecinueve países de la región (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Cuba, Ecuador, México, Nicaragua, Panamá, Perú). No obstante, sólo Nicaragua y Cuba reconocieron formalmente el Estado palestino, junto con una centena de otros países, principalmente árabes, africanos y de Europa oriental.

Ir a 2º Parte: América latina y el conflicto palestino-israelí

Por Cecilia Baeza – Universidad de Brasilia (UNB)
Con información de Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política y Humanidades (2012)

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Notas:

1. Usaremos para este estudio una definición estricta de la “América latina”, incluyendo solamente a los diecinueve países de habla hispana y portuguesa del sub-continente: Argentina; Bolivia; Brasil; Chile; Colombia; Costa Rica; Cuba; Ecuador; El Salvador; Guatemala; Honduras; México; Nicaragua; Panamá; Paraguay; Perú; República Dominicana; Uruguay y Venezuela.
2. Glick, Edward, “Latin America and the Palestine Partition Resolution”, Journal of Inter-American Studies, 1(2), 1959, p.211. Sobre la posición de Uruguay, miembro de la Comisión Especial de las Naciones Unidas para Palestina (UNSCOP) con dos otros países latinoamericanos (Guatemala y Perú), ver Perazza, Federico, “Uruguay y el conflicto en Medio Oriente”, Revista Mexicana de Política Exterior, nov.-feb. 2007-2008, n°82, p.165-180. Sobre la posicion de Brasil, ver Vigevani Tullo, Kleinas Alberto, “Brasil-Israel: da Partilha da Palestina ao reconhecimento diplomático (1947-1949)”, Cadernos Cedec (São Paulo), nº68, 1999, 40 p.
3. Glick, Edward, “Zionist and Israeli Efforts to Influence Latin America: A Case Study in Diplomatic Persuasion”, Political Research Quarterly, 9(2), 1956, p.329-343
4.  En anexo, ver Tabla de las principales resoluciones de la AGNU sobre la cuestión palestina (1947-2011).
5. Sobre el análisis de las abstenciones, para el caso argentino: Botta, Paulo, “La diplomacia argentina y la partición de Palestina desde el punto de vista de sus protagonistas”, ANMO: África del Norte y Medio Oriente, Vol. 1, No. 1, Otoño 2011, p.5-27; y el caso mexicano: Magaña Duplancher, Arturo, “Presiones y decisiones en política exterior: dos momentos de México ante el conflicto árabe-israelí”, Relaciones Internacionales (Madrid), núm. 17, junio de 2011, GERI – UAM, p.123-152
6.  Aunque según Edward Glick, el voto de Colombia y de México hubiera sido también motivado por su experiencia traumática de “partición”, con la pérdida de Panamá en el primer caso, y de California y Nuevo México en el segundo. Glick Edward, op.cit., 1959, p.217
7. Sharif, Regina, “Latin America and the Arab-Israeli Conflict”, Journal of Palestine Studies, 7(1), Otoño 1977, p.103
8. Pimentel, João Vicente. “O padrão de votação brasileiro na ONU e a questão do Oriente Médio”, en Dupas, Gilberto, Vigevani, Tullo (Orgs.). Israel-Palestina: a construção da paz vista de uma perspectiva global. São Paulo: Ed. UNESP, 2002, p.289
9. Brasil: 7 de febrero de 1949 y El Salvador: 11 de septiembre de 1948.
10. Ver el balance en: GLICK, Edward, Latin America and the Palestine problem, New-York: Theodor Herzl Foundation, 1958, 199 p.
11.  Barromi, Joel, Feldman, Carlos, “Latin American Voting on Israeli Issues in the U.N. General Assembly, 1947-1968”, Jewish Social Studies, Vol. 36, No. 2 (Apr., 1974), p. 147
12. Barromi, Joel, Feldman, Carlos, op.cit., p.48; SHARIF, Regina, op.cit., p.99
13. Los países patrocinadores fueron: Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Trinidad y Tobago, y Venezuela. Cf. General Assembly, A/L.523/ Rev.1, 4 July 1967, Fifth emergency special session, Agenda item 5
14. Aunque, según Michael Lynk, el texto no circuló por iniciativa de Brasil y de Argentina, sino por la de India. Lynk, Michael, “Conceived in Law: The Legal Foundations of Resolution 242”, Journal of Palestine Studies, Fall 2007, vol.37, n°1, p.11
15. Sharif, Regina, op.cit., p.118
16. A partir de 1960, con la descolonización, el número de Estados miembros fue aumentando rápidamente (+38 entre 1960 y 1968; +25 en el primer semestre de 1970), disminuyendo la proporción relativa de los Estados latinoamericanos. La fragmentación del bloque soviético en la década de 1990 participará nuevamente de la expansión del número de los Estados miembros (+25 miembros).
17. Ver la contribución de Élodie Brun
18. Fares, Seme Taleb, “O pragmatismo do petróleo, as relações entre o Brasil e Iraque”, Revista Brasileira de Política Internacional, 50(2), 2007, p.134
19. Sharif, Regina, op.cit., p.116-117
20. Baeza, Cecilia, Brun, “La diplomacia chilena hacia los países árabes: entre posicionamiento estratégico y oportunismo comercial”, Estudios Internacionales, n°171, enero-abril 2012, p.63-64
21. Galindo, Alejandra, “Mexico’s Elusive Foreign Policy towards the Middle East: between indifference and engagement”, Contemporary Arab Affairs, 4, 3 (2011), p.341-359
22. Magaña Duplancher, Arturo, op.cit., p.146-147
23. Breda Dos Santos, Norma, “As posições brasileiras nas Nações unidas com relação ao Oriente Médio (1945-2002): eqüidistância, pragmatismo e realismo”, Cena Internacional, 5(2), 2003, p.14
24. A partir de 1974, en la medida en que la mayoría de los Estados africanos habían roto su relación con Israel, América latina se convirtió en la primera beneficiaria de los programas de ayuda israelí, enfocados a la modernización agrícola. A nivel militar y de venta de armas, ver: Bahbah, Bishara, Israel and Latin America: The Military Connection, London: Macmillan and the Institute for Palestine Studies, Beirut, 1986, 210 p.
25. En América del Sur, la organización palestina instaló oficialmente una Oficina de Información en Perú en 1979, en Bolivia en 1982, en Argentina en 1985.
26. Para un balance, ver: Fernandez, Damián J. (org.), Central America and the Middle East: the Internationalization of the Crisis, Miami: Florida International University Press, 1990, 247 p.
27. Para el caso argentino, ver Klich, Ignacio, “Arms for the Middle East and Argentina’s efforts at a balanced approach to the Arab world and Israel”, Diplomacy & Statecraft, vol. 7, n°3, 1996, p.704

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La cuestión palestina y los países latinoamericanos por Cecilia Baeza se distribuye bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-SinDerivar 4.0 Internacional.
Basada en una obra en https://paginasarabes.com/2015/10/25/la-cuestion-palestina-y-los-paises-latinoamericanos.